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地方債甄別截止

，能報就報

發(fā)布時間：2015-01-13 17:18:55

　　1月5日是地方政府債務(wù)上報甄別的最后截止日期
，這個“燙手山芋”正式從地方政府手里被踢到財政部
。
 
　　市場人士普遍預(yù)期
，本輪的甄別所得出的地方債務(wù)規(guī)模將大幅超過2013年6月30日的審計結(jié)果，因為這是最后一輪被認定為政府債務(wù)的機會
，難保一些地方政府不會打“能報就報”的小算盤
。
　
　　盡管不到最后公布很難有一個準確的數(shù)字，但有業(yè)內(nèi)人士認為：“盡管地方上報的數(shù)字會比較高
，但最后公布的規(guī)模應(yīng)不會出現(xiàn)激增
，大概在13萬億~15萬億之間，否則債務(wù)量過高
，會有問題
。”
 
　　按照國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（43號文）的規(guī)定，上報甄別債務(wù)存量后
，存量債務(wù)將被分類納入預(yù)算管理
；統(tǒng)籌財政資金優(yōu)先償還到期債務(wù)；2016年起
，將只能通過省級政府發(fā)行地方政府債券方式舉借政府債務(wù)。
 
多報與控制的博弈
 
　　一位東部地區(qū)市級地方融資平臺負責(zé)人對記者表示：“從我們了解的情況來看
，比上次審計的結(jié)果增幅比較明顯
，但在預(yù)期之內(nèi)
。”
 
　　有業(yè)內(nèi)人士對本報記者表示，政府負有直接償還責(zé)任的規(guī)模大概是在13萬億
，比2013年6月末的10.89萬億增長20%左右
；目前最高的估算規(guī)模是15萬億。
 
　　“13萬億~15萬億是個保守的數(shù)字
，地方政府上報的數(shù)字肯定不止這么多
，但相關(guān)部門不會允許地方政府債務(wù)出現(xiàn)大規(guī)模激增，尤其是在經(jīng)濟增速壓力較大
，債務(wù)風(fēng)險本來就已經(jīng)風(fēng)聲鶴唳的情況下
。”有信評人士對記者表示。
 
　　某直轄市一名財政官員也對記者表示
，當(dāng)?shù)厍謇碚鐒e結(jié)束后的政府債務(wù)沒有出現(xiàn)激增
。“國家明確地方不允許新增債務(wù)，積極化解存量債務(wù)
。政府也不傻
，不會去背不屬于政府負有償還責(zé)任的債務(wù)。”
　
　　某地級市一名財政系統(tǒng)官員則表示：“省政府代地方發(fā)行債券時也會考慮地方的負債率
，如果我們把不應(yīng)該由政府負擔(dān)的債務(wù)都納入進來
，那債務(wù)率必定會超過上級規(guī)定的警戒線，那你就沒辦法爭取省級債券資金
。”
 
　　“國家會比較嚴格控制債務(wù)余額
，現(xiàn)在只是地方政府報上去數(shù)字，還需要報財政部和國務(wù)院
、人大批準
，一級級批下來，所以主動權(quán)還掌握在上面
。”前述地級市財政官員稱
。
 
　　盡管原則如此，但市場普遍認為
，增量還是有的
。
 
　　中債資信公共機構(gòu)首席分析師霍志輝對分析，融資平臺希望將更多的債務(wù)納入政府債務(wù)
，這樣可以減輕其債務(wù)償還壓力
，部分原來債務(wù)負擔(dān)較輕的地方政府，這次甄別可能會多放一些政府債務(wù)
，這些地區(qū)的政府債務(wù)可能增長較快
；而此前政府債務(wù)率較高的省份，有可能通過此次政府甄別將部分債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)
。
 
自由裁量空間過大
？
 
　　在本輪債務(wù)甄別上報的過程中
，地方政府、地方融資平臺以及相關(guān)債權(quán)人可謂“絞盡腦汁”
，債權(quán)人和融資平臺希望盡可能地提高政府債務(wù)認定比例
，但地方政府顯然不愿意做冤大頭。
 
　　對于不同類型的政府債務(wù)
，審計署有嚴格的規(guī)定
，比如政府負有償還責(zé)任的債務(wù)是指需由財政資金償還的債務(wù)，而有擔(dān)保責(zé)任或有救助責(zé)任的債務(wù)則由債務(wù)人以自身收入償還
，正常情況下無需政府承擔(dān)償債責(zé)任
，屬政府或有債務(wù)。
 
　　按照43號文的規(guī)定
，區(qū)分的原則是
，是否用于純公益性項目：“如果債務(wù)用于純公益性項目，即項目本身無法產(chǎn)生現(xiàn)金流
，全部依靠政府財政資金償還的債務(wù)
，屬于政府債務(wù)；有一定項目收益的則化為專項債務(wù)
。”
 
　　盡管規(guī)定如此
，因為是否純公益或者是否存在現(xiàn)金流都有很大的“操作空間”；而且同樣在43號文中
，還有一個規(guī)定：“地方政府一般債務(wù)和專項債務(wù)規(guī)模納入限額管理
，由國務(wù)院確定并報全國人大或其常委會批準，分地區(qū)限額由財政部在全國人大或其常委會批準的地方政府債務(wù)規(guī)模內(nèi)根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險
、財力狀況等因素測算并報國務(wù)院批準
。”
 
　　一名信評人士對評論稱：“甄別標準存在，但執(zhí)行起來很難有清晰的界定
，自由裁量的空間比較大
。”
 
　　不過據(jù)某東部地區(qū)地級市財政系統(tǒng)人士透露，該人士所在地區(qū)在本輪債務(wù)上報中更多地根據(jù)資金使用用途
。
 
2015債務(wù)雷區(qū)
 
　　43號文以及后續(xù)的各級監(jiān)管文件都已經(jīng)大幅度收緊了地方融資平臺的融資渠道
，加之以大規(guī)模到期債務(wù)，2015年的地方融資平臺流動性風(fēng)險和違約風(fēng)險都將大幅提高
。
 
那雷區(qū)在哪里
？
 
　　中債資信的研究報告援引了兩個指標作為評測標準：存量債務(wù)中政府債務(wù)認定比率和經(jīng)營性資產(chǎn)對非政府債務(wù)的保障程度；即原則上政府債務(wù)認定率越高
、經(jīng)營性資產(chǎn)保障程度越高
，信用風(fēng)險越低。
 
　　鑒于當(dāng)前甄別結(jié)果尚未出臺，目前只能結(jié)合2013年的債務(wù)認定率和融資平臺的經(jīng)營性資產(chǎn)狀況作為參考
。
 
　　2013年的甄別結(jié)果顯示
，全國城投企業(yè)總體政府債務(wù)的認定率約為32%，其中北京
、遼寧、山東
、寧夏
、湖北等省份較高，而天津
、廣西
、山西、安徽
、江西
、陜西、黑龍江等省份很低
。
 
　　中債資信根據(jù)2013年審計結(jié)果估算認為
，北京、山東
、遼寧
、湖北和海南等5個省份城投企業(yè)政府債務(wù)的認定比率超過了50%，顯著高于其余省份城投企業(yè)全部債務(wù)中政府債務(wù)的認定比率
；浙江
、貴州、內(nèi)蒙古
、重慶和湖南等5個省份城投企業(yè)的政府債務(wù)認定比率高于40%
，在全國也處于較高水平；天津
、廣西
、山西、安徽
、江西
、陜西、青海
、黑龍江和吉林等省份城投企業(yè)的政府債務(wù)認定比率均低于25%
。
 
　　如果本輪甄別的認定比率與2013年相比沒有大的變化，則可以推論
，政府認定比率越低
、債務(wù)余額越高，則風(fēng)險越大。因為認定比率越高
，納入預(yù)算管理的政府債務(wù)占比越高
，可通過政府財政資金或發(fā)行地方政府債券進行置換，債務(wù)償還的保障性就越高
。
 
　　另外從經(jīng)營資產(chǎn)的角度來看
，中債資信選取了957家城投企業(yè)截至2013年末的經(jīng)營資產(chǎn)進行梳理比較，其得出的結(jié)論是云南
、貴州
、湖南、黑龍江
、廣西
、江西、陜西和天津等8個省份城投企業(yè)折扣后經(jīng)營性資產(chǎn)對非政府債務(wù)的保障度在全國處于較低水平
。
 
　　綜合兩個指標來看
，廣西、江西
、陜西
、黑龍江、天津等省區(qū)市可能存在較高的債務(wù)壓力
，在某種程度上
，可能成為2015年的債務(wù)雷區(qū)。